Tomo 6 – Transición Democrática y Reconocimiento Limitado (1990–2000)

Transición Democrática y Reconocimiento Limitado (1990–2000) analiza una década decisiva en la transformación de las relaciones entre el Estado chileno y el pueblo mapuche. El retorno a la democracia en 1990 abrió expectativas significativas después de diecisiete años de dictadura militar. Para las organizaciones indígenas, la nueva etapa representaba la posibilidad de reconstruir espacios de participación, revisar las políticas territoriales heredadas y avanzar hacia un reconocimiento jurídico y político que superara el antiguo paradigma de asimilación. Sin embargo, el balance de la década muestra una realidad más compleja: hubo avances institucionales importantes, pero también límites estructurales que terminaron generando frustración, desconfianza y nuevas formas de movilización. El subtítulo del tomo —Reconocimiento formal, pero insuficiente— resume adecuadamente esta tensión. Durante los años noventa, Chile avanzó desde una política que había favorecido la división de comunidades hacia un marco que reconoció explícitamente la existencia de pueblos y culturas indígenas, creó una institucionalidad especializada y estableció mecanismos de protección y adquisición de tierras. Pero ese reconocimiento permaneció limitado. Chile no consiguió durante aquella década establecer un reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y tampoco ratificó entonces el Convenio 169 de la OIT. La ratificación chilena se produciría recién en 2008 y su entrada en vigor en 2009. Por ello, este sexto tomo no puede ser leído simplemente como la historia de un avance ni como la historia de un fracaso. Es, sobre todo, la historia de una oportunidad democrática parcialmente realizada. 1990: democracia y expectativas indígenas. La transición democrática encontró una sociedad mapuche profundamente transformada. Las organizaciones indígenas que habían resistido durante la dictadura llegaban a la nueva etapa con una experiencia política acumulada. La defensa de las comunidades frente a las políticas de división territorial había contribuido a fortalecer conceptos como identidad, territorio, cultura y derechos colectivos. El escenario internacional también estaba cambiando. Durante las décadas de 1980 y 1990, los pueblos indígenas adquirieron creciente visibilidad internacional. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado en 1989, representó un cambio fundamental respecto del antiguo paradigma integracionista: reconoció la identidad de los pueblos indígenas, su participación y la importancia de sus instituciones y territorios. En América Latina, además, diferentes Estados comenzaron a introducir reformas constitucionales relacionadas con diversidad cultural y derechos indígenas. Chile entraba en democracia precisamente cuando el debate internacional comenzaba a desplazarse desde la integración del indígena hacia el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos colectivos. Esta transformación generó expectativas. La pregunta ya no consistía únicamente en cómo incorporar a las comunidades al desarrollo nacional. Comenzaba a plantearse otra cuestión: ¿cómo construir una democracia capaz de reconocer dentro de sí misma la existencia de pueblos con identidades, memorias y derechos específicos? El Acuerdo de Nueva Imperial. Uno de los antecedentes fundamentales del nuevo período fue el Acuerdo de Nueva Imperial, suscrito en diciembre de 1989 entre el entonces candidato presidencial Patricio Aylwin y representantes de organizaciones indígenas. El acuerdo simbolizó un compromiso político entre el futuro gobierno democrático y los pueblos indígenas. Las organizaciones indígenas asumían una participación dentro del proceso institucional democrático, mientras el nuevo gobierno se comprometía a impulsar una legislación indígena, promover reconocimiento y establecer una institucionalidad capaz de atender sus demandas. Su importancia histórica fue considerable. Después de años de autoritarismo, el Estado volvía a reconocer a las organizaciones indígenas como interlocutores políticos legítimos. Sin embargo, la experiencia posterior demostraría una dificultad que atravesaría toda la década: la distancia entre expectativas, compromisos políticos y capacidad institucional para materializarlos. Esta distancia constituye una de las claves para comprender el creciente desencanto que comenzaría a manifestarse hacia finales de los años noventa. La Ley Indígena de 1993. El principal avance jurídico del período fue la promulgación de la Ley N.º 19.253, conocida como Ley Indígena, el 5 de octubre de 1993. La ley estableció normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas y creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). También reconoció como principales etnias indígenas de Chile a diversos pueblos presentes en el territorio nacional y estableció deberes estatales relacionados con su cultura, tierras y desarrollo. La importancia de esta legislación resulta indiscutible. Después de las políticas divisorias de la dictadura, el Estado democrático comenzó a construir un marco orientado hacia la protección de tierras indígenas y reconocimiento cultural. La CONADI se convirtió en una institución central para implementar políticas públicas, gestionar mecanismos territoriales, promover desarrollo y establecer una relación institucional permanente entre el Estado y los pueblos indígenas. El cambio era significativo. La cuestión indígena dejaba de estar ubicada exclusivamente dentro de categorías campesinas o asistenciales y comenzaba a adquirir una institucionalidad propia. Pero precisamente aquí aparecen los límites. Reconocimiento indígena, pero no pleno reconocimiento político. La Ley 19.253 significó un avance, pero su lenguaje reflejó también las restricciones políticas de la transición. El texto legal utilizó el concepto de “etnias” para referirse a los grupos indígenas reconocidos por el Estado, en lugar de establecer un reconocimiento constitucional como pueblos con derechos políticos colectivos. Esta diferencia no es solamente terminológica. La palabra pueblo posee implicancias relevantes dentro del derecho internacional contemporáneo, especialmente en relación con identidad colectiva, participación y autodeterminación. El Estado reconocía diversidad cultural. Reconocía tierras indígenas. Reconocía comunidades. Pero no avanzaba plenamente hacia una redefinición política de Chile como sociedad multicultural o plurinacional. El reconocimiento quedó, por tanto, situado principalmente dentro de dimensiones culturales, sociales y administrativas, sin transformar sustancialmente la arquitectura política del Estado. De allí surge el concepto que orienta este tomo: reconocimiento limitado. La tierra vuelve al centro. La cuestión territorial continuó siendo el principal punto de tensión. La Ley Indígena creó mecanismos destinados a proteger y ampliar tierras indígenas, especialmente mediante el Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por CONADI. Este instrumento permitió al Estado adquirir terrenos para responder a determinadas demandas comunitarias. Sin embargo, el mecanismo reveló progresivamente dificultades. La demanda acumulada era considerable. Los procedimientos podían ser prolongados. Los recursos eran limitados. Y la adquisición de predios mediante el mercado introducía una paradoja: el Estado intentaba resolver conflictos históricos comprando a precios contemporáneos tierras cuya pérdida era precisamente objeto de controversia histórica. El problema territorial comenzó así a mostrar una complejidad creciente. Para el Estado, existían procedimientos administrativos. Para las comunidades, existían memorias territoriales y demandas históricas. Cuando los tiempos de ambas dimensiones no coincidían, aparecía frustración. Desarrollo económico versus derechos territoriales. Durante los años noventa emergió además una tensión que sería fundamental durante las décadas siguientes: la relación entre proyectos de desarrollo, inversión y derechos indígenas. Chile experimentaba un período de fuerte crecimiento económico y expansión de infraestructura. En el sur del país, proyectos hidroeléctricos, forestales y de infraestructura comenzaron a entrar en contacto con territorios donde existían comunidades indígenas. Uno de los casos más emblemáticos fue el proyecto hidroeléctrico Ralco, desarrollado en el Alto Biobío. El proyecto afectaba territorio ancestral de comunidades pehuenches y generó una controversia nacional e internacional. Ralco colocó frente a frente dos concepciones de desarrollo. Por una parte, el Estado y la empresa promovían generación energética, infraestructura y crecimiento económico. Por otra, familias y organizaciones pehuenches planteaban problemas relacionados con territorio, cementerios, espacios culturales, desplazamiento y derecho de las comunidades a decidir sobre proyectos que afectaban profundamente sus formas de vida. El conflicto mostró las limitaciones de la institucionalidad creada pocos años antes. La existencia de una Ley Indígena no garantizaba automáticamente que los derechos indígenas prevalecieran o fueran adecuadamente ponderados cuando entraban en tensión con grandes proyectos considerados estratégicos para el desarrollo nacional. Lumaco, 1997: un punto de inflexión. Hacia fines de la década ocurrió otro acontecimiento fundamental. En 1997, el conflicto de Lumaco, asociado a reivindicaciones territoriales y acciones contra empresas forestales, marcó un punto de inflexión en la relación entre determinadas organizaciones mapuches y el Estado. La quema de camiones pertenecientes a una empresa forestal adquirió gran impacto público. A partir de ese momento comenzó a consolidarse una nueva etapa del conflicto. El lenguaje político también cambió. Conceptos como territorio, autonomía y recuperación territorial comenzaron a adquirir mayor presencia dentro de sectores del movimiento mapuche. Ese mismo contexto vio emerger a la Coordinadora Arauco-Malleco (CAM), organización que desarrollaría durante los años siguientes una estrategia más confrontacional y una crítica profunda a la institucionalidad estatal. Este cambio no representaba a todo el pueblo mapuche. Es fundamental mantener esta distinción. Las comunidades y organizaciones mapuches nunca constituyeron un bloque político homogéneo. Existieron estrategias institucionales, electorales, culturales, comunitarias y territoriales muy diferentes. Sin embargo, el surgimiento de organizaciones más radicalizadas revelaba un problema de fondo: una parte del movimiento indígena comenzaba a considerar insuficiente la vía institucional construida durante la transición democrática. Del reconocimiento a la frustración. Aquí aparece una de las principales interpretaciones sociológicas del período. Las expectativas poseen importancia política. Cuando una sociedad vive durante años sin reconocimiento, cualquier avance institucional puede generar esperanza. Pero cuando el reconocimiento formal no produce cambios percibidos como suficientes, esa misma esperanza puede transformarse en frustración política. Durante los años noventa ocurrió precisamente esta dinámica. La democracia había prometido diálogo. Existía una nueva ley. Existía CONADI. Existían fondos de tierras. Existían programas culturales. Pero persistían conflictos territoriales. Persistía pobreza. Persistía discriminación. Y continuaban proyectos económicos que algunas comunidades consideraban incompatibles con sus derechos territoriales. La distancia entre reconocimiento jurídico y experiencia cotidiana comenzó a convertirse en un problema político. Identidad mapuche y nueva generación. Al mismo tiempo, los años noventa fueron una década de importante revitalización identitaria. Nuevas generaciones de estudiantes, profesionales, dirigentes y organizaciones comenzaron a reinterpretar la historia mapuche desde categorías más amplias. La identidad dejó progresivamente de formularse únicamente alrededor de la comunidad rural. El mundo mapuche urbano adquirió mayor visibilidad. La lengua, memoria, símbolos y territorialidad comenzaron a ocupar nuevos espacios culturales y políticos. También adquirió creciente presencia el concepto de Wallmapu, utilizado para expresar una comprensión histórica y territorial del espacio mapuche que trasciende las divisiones administrativas contemporáneas. El movimiento indígena comenzaba así a desplazarse desde demandas centradas exclusivamente en tierras hacia un discurso que incorporaba territorio, pueblo, identidad, autonomía y derechos colectivos. Este cambio tendría enormes consecuencias durante el siglo XXI. Estado, seguridad y judicialización. Hacia finales de los años noventa, el Estado comenzó a enfrentar una nueva dificultad. ¿Cómo responder cuando una demanda territorial se expresa mediante acciones que transgreden la legislación vigente? El problema empezó a desplazarse desde la política indígena hacia la seguridad pública y la justicia penal. Este tránsito sería decisivo. Cuando el conflicto territorial comienza a ser interpretado principalmente como problema de orden público, las posibilidades de diálogo político pueden reducirse. Al mismo tiempo, ningún Estado democrático puede ignorar delitos o violencia contra personas y bienes. Surge así una tensión que continuará atravesando las décadas siguientes: ¿cómo garantizar el Estado de derecho sin reducir un conflicto histórico y político exclusivamente a una cuestión policial? La democracia chilena todavía no encontraba una respuesta satisfactoria. Una década de avances y límites. El balance del período 1990–2000 exige evitar dos interpretaciones extremas. Sería incorrecto afirmar que nada cambió. Cambió mucho. La Ley Indígena de 1993 constituyó un avance relevante. CONADI creó una institucionalidad que no existía. Se desarrollaron políticas territoriales y culturales. El Estado comenzó a reconocer públicamente la diversidad indígena. Las organizaciones recuperaron espacios democráticos de participación. Pero sería igualmente incorrecto sostener que estos avances resolvieron la cuestión mapuche. No existió reconocimiento constitucional. El Convenio 169 todavía no había sido ratificado. Las demandas territoriales superaban las capacidades institucionales. Persistían desigualdades. Los conflictos relacionados con proyectos económicos revelaban limitaciones en los mecanismos de participación. Y hacia finales de la década comenzó a crecer la confrontación. Haciendo inventario de la transición. Al aplicar nuevamente la idea de hacer inventario, el período deja resultados contradictorios. Hubo democracia. Hubo reconocimiento legal. Hubo nueva institucionalidad. Hubo políticas de tierras. Hubo revitalización cultural. Pero también quedaron pendientes: reconocimiento constitucional, participación efectiva, solución territorial de largo plazo, protección suficiente frente a proyectos de inversión, superación de la discriminación y construcción de una relación política basada en mayor confianza. El problema fundamental fue posiblemente que el Estado avanzó en administrar la cuestión indígena, pero mucho menos en transformar estructuralmente la relación entre pueblos indígenas y Estado. Administrar significa crear programas, instituciones y fondos. Reconocer políticamente implica algo más profundo: aceptar que existe un sujeto colectivo cuya historia, territorio e identidad requieren formas permanentes de participación. Transición Democrática y Reconocimiento Limitado (1990–2000) representa una década de esperanza, avances institucionales y oportunidades parcialmente realizadas. Chile recuperó la democracia y abrió espacios que habían permanecido cerrados durante la dictadura. El Estado reconoció formalmente la existencia de comunidades indígenas y estableció mecanismos para proteger tierras y culturas. Pero el reconocimiento permaneció incompleto. La democracia permitió hablar. No consiguió todavía aprender plenamente a escuchar. La institucionalidad permitió tramitar demandas. No consiguió resolver el conflicto histórico que estaba detrás de muchas de ellas. La política pública reconoció diversidad cultural. No llegó a transformar profundamente la relación política entre Estado y pueblos indígenas. Esta contradicción explica buena parte de aquello que ocurrió posteriormente. Cuando las expectativas creadas durante la transición comenzaron a enfrentarse con la lentitud institucional, persistencia de conflictos territoriales y expansión de proyectos económicos sobre espacios reclamados por comunidades, sectores del movimiento mapuche comenzaron a buscar estrategias diferentes. Algunos permanecieron dentro de la institucionalidad. Otros fortalecieron organizaciones culturales y territoriales. Otros adoptaron posiciones más radicales. La respuesta mapuche volvió a ser diversa. Pero una cuestión comenzaba a quedar clara al terminar el siglo XX: el reconocimiento cultural sin una respuesta suficiente al territorio, la participación y los derechos colectivos difícilmente podía cerrar un conflicto construido durante más de un siglo. En este sentido, el período 1990–2000 constituye un puente fundamental entre dos épocas. Por un lado, cierra el ciclo histórico de dictadura y políticas abiertamente divisorias. Por otro, abre el ciclo contemporáneo de reconocimiento, demandas territoriales, revitalización identitaria, judicialización y creciente conflictividad. El gran aprendizaje histórico de esta década es, quizá, que reconocer la existencia de un pueblo constituye solamente el primer paso. El desafío verdadero comienza después: construir las condiciones políticas, jurídicas y sociales para que ese reconocimiento tenga consecuencias concretas sobre su territorio, su cultura, su participación y su dignidad colectiva. Allí se encuentra tanto el avance como el límite de la transición democrática chilena frente al pueblo mapuche: reconocer fue necesario; reconocer de manera insuficiente no bastó para resolver la deuda histórica…