Volume 6 – Transición Democrática y Reconocimiento Limitado (1990–2000)

Transição Democrática e Reconhecimento Limitado (1990–2000) analisa uma década decisiva na transformação das relações entre o Estado chileno e o povo mapuche. O retorno à democracia em 1990 abriu expectativas significativas depois de dezessete anos de ditadura militar. Para as organizações indígenas, a nova etapa representava a possibilidade de reconstruir espaços de participação, de revisar as políticas territoriais herdadas e de avançar rumo a um reconhecimento jurídico e político que superasse o antigo paradigma de assimilação. No entanto, o balanço da década mostra uma realidade mais complexa: houve avanços institucionais importantes, mas também limites estruturais que terminaram gerando frustração, desconfiança e novas formas de mobilização. O subtítulo do volume — Reconhecimento formal, mas insuficiente — resume adequadamente essa tensão. Durante os anos noventa, o Chile avançou de uma política que havia favorecido a divisão de comunidades rumo a um marco que reconheceu explicitamente a existência de povos e de culturas indígenas, criou uma institucionalidade especializada e estabeleceu mecanismos de proteção e de aquisição de terras. Mas esse reconhecimento permaneceu limitado. O Chile não conseguiu durante aquela década estabelecer um reconhecimento constitucional dos povos indígenas e tampouco ratificou então a Convenção 169 da OIT. A ratificação chilena ocorreria apenas em 2008 e sua entrada em vigor em 2009. Por isso, este sexto volume não pode ser lido simplesmente como a história de um avanço nem como a história de um fracasso. É, sobretudo, a história de uma oportunidade democrática parcialmente realizada. 1990: democracia e expectativas indígenas. A transição democrática encontrou uma sociedade mapuche profundamente transformada. As organizações indígenas que haviam resistido durante a ditadura chegavam à nova etapa com uma experiência política acumulada. A defesa das comunidades diante das políticas de divisão territorial havia contribuído para fortalecer conceitos como identidade, território, cultura e direitos coletivos. O cenário internacional também estava mudando. Durante as décadas de 1980 e 1990, os povos indígenas adquiriram crescente visibilidade internacional. A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, adotada em 1989, representou uma mudança fundamental em relação ao antigo paradigma integracionista: reconheceu a identidade dos povos indígenas, sua participação e a importância de suas instituições e de seus territórios. Na América Latina, além disso, diferentes Estados começaram a introduzir reformas constitucionais relacionadas à diversidade cultural e aos direitos indígenas. O Chile entrava em democracia precisamente quando o debate internacional começava a se deslocar da integração do indígena rumo ao reconhecimento dos povos indígenas como sujeitos coletivos. Essa transformação gerou expectativas. A pergunta já não consistia apenas em como incorporar as comunidades ao desenvolvimento nacional. Começava a se colocar outra questão: como construir uma democracia capaz de reconhecer dentro de si mesma a existência de povos com identidades, memórias e direitos específicos? O Acordo de Nueva Imperial. Um dos antecedentes fundamentais do novo período foi o Acordo de Nueva Imperial, assinado em dezembro de 1989 entre o então candidato presidencial Patricio Aylwin e representantes de organizações indígenas. O acordo simbolizou um compromisso político entre o futuro governo democrático e os povos indígenas. As organizações indígenas assumiam uma participação dentro do processo institucional democrático, enquanto o novo governo se comprometia a impulsionar uma legislação indígena, a promover reconhecimento e a estabelecer uma institucionalidade capaz de atender a suas demandas. Sua importância histórica foi considerável. Depois de anos de autoritarismo, o Estado voltava a reconhecer as organizações indígenas como interlocutores políticos legítimos. No entanto, a experiência posterior demonstraria uma dificuldade que atravessaria toda a década: a distância entre expectativas, compromissos políticos e capacidade institucional para materializá-los. Essa distância constitui uma das chaves para compreender o crescente desencanto que começaria a se manifestar no fim dos anos noventa. A Lei Indígena de 1993. O principal avanço jurídico do período foi a promulgação da Lei n.º 19.253, conhecida como Lei Indígena, em 5 de outubro de 1993. A lei estabeleceu normas sobre proteção, fomento e desenvolvimento dos indígenas e criou a Corporação Nacional de Desenvolvimento Indígena (CONADI). Também reconheceu como principais etnias indígenas do Chile diversos povos presentes no território nacional e estabeleceu deveres estatais relacionados a sua cultura, a suas terras e a seu desenvolvimento. A importância dessa legislação é indiscutível. Depois das políticas divisórias da ditadura, o Estado democrático começou a construir um marco orientado para a proteção de terras indígenas e para o reconhecimento cultural. A CONADI converteu-se em uma instituição central para implementar políticas públicas, gerir mecanismos territoriais, promover desenvolvimento e estabelecer uma relação institucional permanente entre o Estado e os povos indígenas. A mudança era significativa. A questão indígena deixava de estar situada exclusivamente dentro de categorias camponesas ou assistenciais e começava a adquirir uma institucionalidade própria. Mas precisamente aqui aparecem os limites. Reconhecimento indígena, mas não pleno reconhecimento político. A Lei 19.253 significou um avanço, mas sua linguagem refletiu também as restrições políticas da transição. O texto legal utilizou o conceito de “etnias” para se referir aos grupos indígenas reconhecidos pelo Estado, em vez de estabelecer um reconhecimento constitucional como povos com direitos políticos coletivos. Essa diferença não é apenas terminológica. A palavra povo possui implicações relevantes dentro do direito internacional contemporâneo, especialmente em relação a identidade coletiva, participação e autodeterminação. O Estado reconhecia diversidade cultural. Reconhecia terras indígenas. Reconhecia comunidades. Mas não avançava plenamente rumo a uma redefinição política do Chile como sociedade multicultural ou plurinacional. O reconhecimento ficou, portanto, situado principalmente dentro de dimensões culturais, sociais e administrativas, sem transformar substancialmente a arquitetura política do Estado. Daí surge o conceito que orienta este volume: reconhecimento limitado. A terra volta ao centro. A questão territorial continuou sendo o principal ponto de tensão. A Lei Indígena criou mecanismos destinados a proteger e a ampliar terras indígenas, especialmente mediante o Fundo para Terras e Águas Indígenas administrado pela CONADI. Esse instrumento permitiu ao Estado adquirir terrenos para responder a determinadas demandas comunitárias. No entanto, o mecanismo revelou progressivamente dificuldades. A demanda acumulada era considerável. Os procedimentos podiam ser prolongados. Os recursos eram limitados. E a aquisição de propriedades mediante o mercado introduzia um paradoxo: o Estado tentava resolver conflitos históricos comprando a preços contemporâneos terras cuja perda era precisamente objeto de controvérsia histórica. O problema territorial começou assim a mostrar uma complexidade crescente. Para o Estado, existiam procedimentos administrativos. Para as comunidades, existiam memórias territoriais e demandas históricas. Quando os tempos de ambas as dimensões não coincidiam, aparecia frustração. Desenvolvimento econômico versus direitos territoriais. Durante os anos noventa emergiu além disso uma tensão que seria fundamental nas décadas seguintes: a relação entre projetos de desenvolvimento, investimento e direitos indígenas. O Chile experimentava um período de forte crescimento econômico e de expansão de infraestrutura. No sul do país, projetos hidrelétricos, florestais e de infraestrutura começaram a entrar em contato com territórios onde existiam comunidades indígenas. Um dos casos mais emblemáticos foi o projeto hidrelétrico Ralco, desenvolvido no Alto Biobío. O projeto afetava território ancestral de comunidades pehuenches e gerou uma controvérsia nacional e internacional. Ralco colocou frente a frente duas concepções de desenvolvimento. Por um lado, o Estado e a empresa promoviam geração energética, infraestrutura e crescimento econômico. Por outro, famílias e organizações pehuenches levantavam problemas relacionados a território, a cemitérios, a espaços culturais, a deslocamento e ao direito das comunidades de decidir sobre projetos que afetavam profundamente suas formas de vida. O conflito mostrou as limitações da institucionalidade criada poucos anos antes. A existência de uma Lei Indígena não garantia automaticamente que os direitos indígenas prevalecessem ou fossem adequadamente ponderados quando entravam em tensão com grandes projetos considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional. Lumaco, 1997: um ponto de inflexão. No fim da década ocorreu outro acontecimento fundamental. Em 1997, o conflito de Lumaco, associado a reivindicações territoriais e a ações contra empresas florestais, marcou um ponto de inflexão na relação entre determinadas organizações mapuches e o Estado. A queima de caminhões pertencentes a uma empresa florestal adquiriu grande impacto público. A partir desse momento começou a se consolidar uma nova etapa do conflito. A linguagem política também mudou. Conceitos como território, autonomia e recuperação territorial começaram a adquirir maior presença dentro de setores do movimento mapuche. Esse mesmo contexto viu emergir a Coordenadora Arauco-Malleco (CAM), organização que desenvolveria durante os anos seguintes uma estratégia mais confrontacional e uma crítica profunda à institucionalidade estatal. Essa mudança não representava todo o povo mapuche. É fundamental manter essa distinção. As comunidades e as organizações mapuches nunca constituíram um bloco político homogêneo. Existiram estratégias institucionais, eleitorais, culturais, comunitárias e territoriais muito diferentes. No entanto, o surgimento de organizações mais radicalizadas revelava um problema de fundo: uma parte do movimento indígena começava a considerar insuficiente a via institucional construída durante a transição democrática. Do reconhecimento à frustração. Aqui aparece uma das principais interpretações sociológicas do período. As expectativas possuem importância política. Quando uma sociedade vive durante anos sem reconhecimento, qualquer avanço institucional pode gerar esperança. Mas, quando o reconhecimento formal não produz mudanças percebidas como suficientes, essa mesma esperança pode se transformar em frustração política. Durante os anos noventa ocorreu precisamente essa dinâmica. A democracia havia prometido diálogo. Existia uma nova lei. Existia a CONADI. Existiam fundos de terras. Existiam programas culturais. Mas persistiam conflitos territoriais. Persistia pobreza. Persistia discriminação. E continuavam projetos econômicos que algumas comunidades consideravam incompatíveis com seus direitos territoriais. A distância entre reconhecimento jurídico e experiência cotidiana começou a se converter em um problema político. Identidade mapuche e nova geração. Ao mesmo tempo, os anos noventa foram uma década de importante revitalização identitária. Novas gerações de estudantes, de profissionais, de dirigentes e de organizações começaram a reinterpretar a história mapuche a partir de categorias mais amplas. A identidade deixou progressivamente de ser formulada apenas em torno da comunidade rural. O mundo mapuche urbano adquiriu maior visibilidade. A língua, a memória, os símbolos e a territorialidade começaram a ocupar novos espaços culturais e políticos. Também adquiriu crescente presença o conceito de Wallmapu, utilizado para expressar uma compreensão histórica e territorial do espaço mapuche que transcende as divisões administrativas contemporâneas. O movimento indígena começava assim a se deslocar de demandas centradas exclusivamente em terras rumo a um discurso que incorporava território, povo, identidade, autonomia e direitos coletivos. Essa mudança teria enormes consequências durante o século XXI. Estado, segurança e judicialização. No fim dos anos noventa, o Estado começou a enfrentar uma nova dificuldade. Como responder quando uma demanda territorial se expressa mediante ações que transgridem a legislação vigente? O problema começou a se deslocar da política indígena rumo à segurança pública e à justiça penal. Essa passagem seria decisiva. Quando o conflito territorial começa a ser interpretado principalmente como problema de ordem pública, as possibilidades de diálogo político podem se reduzir. Ao mesmo tempo, nenhum Estado democrático pode ignorar delitos ou violência contra pessoas e bens. Surge assim uma tensão que continuará atravessando as décadas seguintes: como garantir o Estado de direito sem reduzir um conflito histórico e político exclusivamente a uma questão policial? A democracia chilena ainda não encontrava uma resposta satisfatória. Uma década de avanços e de limites. O balanço do período 1990–2000 exige evitar duas interpretações extremas. Seria incorreto afirmar que nada mudou. Mudou muito. A Lei Indígena de 1993 constituiu um avanço relevante. A CONADI criou uma institucionalidade que não existia. Desenvolveram-se políticas territoriais e culturais. O Estado começou a reconhecer publicamente a diversidade indígena. As organizações recuperaram espaços democráticos de participação. Mas seria igualmente incorreto sustentar que esses avanços resolveram a questão mapuche. Não existiu reconhecimento constitucional. A Convenção 169 ainda não havia sido ratificada. As demandas territoriais superavam as capacidades institucionais. Persistiam desigualdades. Os conflitos relacionados a projetos econômicos revelavam limitações nos mecanismos de participação. E no fim da década começou a crescer a confrontação. Fazendo inventário da transição. Ao aplicar novamente a ideia de fazer inventário, o período deixa resultados contraditórios. Houve democracia. Houve reconhecimento legal. Houve nova institucionalidade. Houve políticas de terras. Houve revitalização cultural. Mas também ficaram pendentes: reconhecimento constitucional, participação efetiva, solução territorial de longo prazo, proteção suficiente diante de projetos de investimento, superação da discriminação e construção de uma relação política baseada em maior confiança. O problema fundamental foi possivelmente que o Estado avançou em administrar a questão indígena, mas muito menos em transformar estruturalmente a relação entre povos indígenas e Estado. Administrar significa criar programas, instituições e fundos. Reconhecer politicamente implica algo mais profundo: aceitar que existe um sujeito coletivo cuja história, cujo território e cuja identidade requerem formas permanentes de participação. Transição Democrática e Reconhecimento Limitado (1990–2000) representa uma década de esperança, de avanços institucionais e de oportunidades parcialmente realizadas. O Chile recuperou a democracia e abriu espaços que haviam permanecido fechados durante a ditadura. O Estado reconheceu formalmente a existência de comunidades indígenas e estabeleceu mecanismos para proteger terras e culturas. Mas o reconhecimento permaneceu incompleto. A democracia permitiu falar. Não conseguiu ainda aprender plenamente a escutar. A institucionalidade permitiu tramitar demandas. Não conseguiu resolver o conflito histórico que estava por trás de muitas delas. A política pública reconheceu diversidade cultural. Não chegou a transformar profundamente a relação política entre Estado e povos indígenas. Essa contradição explica boa parte daquilo que ocorreu posteriormente. Quando as expectativas criadas durante a transição começaram a se defrontar com a lentidão institucional, com a persistência de conflitos territoriais e com a expansão de projetos econômicos sobre espaços reivindicados por comunidades, setores do movimento mapuche começaram a buscar estratégias diferentes. Alguns permaneceram dentro da institucionalidade. Outros fortaleceram organizações culturais e territoriais. Outros adotaram posições mais radicais. A resposta mapuche voltou a ser diversa. Mas uma questão começava a ficar clara ao terminar o século XX: o reconhecimento cultural sem uma resposta suficiente ao território, à participação e aos direitos coletivos dificilmente poderia encerrar um conflito construído durante mais de um século. Nesse sentido, o período 1990–2000 constitui uma ponte fundamental entre duas épocas. Por um lado, encerra o ciclo histórico de ditadura e de políticas abertamente divisórias. Por outro, abre o ciclo contemporâneo de reconhecimento, de demandas territoriais, de revitalização identitária, de judicialização e de crescente conflitividade. O grande aprendizado histórico dessa década é, talvez, que reconhecer a existência de um povo constitui apenas o primeiro passo. O verdadeiro desafio começa depois: construir as condições políticas, jurídicas e sociais para que esse reconhecimento tenha consequências concretas sobre seu território, sua cultura, sua participação e sua dignidade coletiva. Aí se encontram tanto o avanço quanto o limite da transição democrática chilena diante do povo mapuche: reconhecer foi necessário; reconhecer de maneira insuficiente não bastou para resolver a dívida histórica…