Tomo 8 – Internacionalización del Conflicto (2010–2018)

Internacionalización del Conflicto (2010–2018) aborda una etapa decisiva en la historia contemporánea de las relaciones entre el pueblo mapuche y el Estado chileno. Durante estos años, una controversia que durante décadas había sido tratada fundamentalmente como un problema territorial, político y jurídico interno comenzó a adquirir una dimensión internacional cada vez más visible. Organismos de derechos humanos, tribunales internacionales, relatores de Naciones Unidas y organizaciones de la sociedad civil comenzaron a observar con mayor atención cuestiones relacionadas con territorio, consulta indígena, legislación antiterrorista, uso de la fuerza, discriminación, debido proceso y derechos colectivos. El período no representa el momento en que el conflicto se hizo conocido por primera vez fuera de Chile. Existían antecedentes anteriores. Su particularidad histórica reside en la consolidación de esa dimensión internacional. La entrada en vigor para Chile del Convenio 169 de la OIT en septiembre de 2009 significó que la década comenzara bajo un marco jurídico diferente. A ello se sumaban la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 y el creciente desarrollo del sistema interamericano de derechos humanos. Desde entonces, la actuación del Estado frente a los pueblos indígenas podía ser evaluada no solamente mediante la legislación nacional, sino también desde estándares internacionales asumidos por Chile. Ese cambio constituye el eje histórico del tomo. De una cuestión interna a una cuestión internacional. Durante buena parte del siglo XX, las políticas indígenas habían sido formuladas principalmente como un asunto de soberanía interna. El Estado decidía sobre tierras, comunidades, educación, propiedad y desarrollo mediante sus propias instituciones. El siglo XXI modificó progresivamente esa lógica. El desarrollo del derecho internacional de los pueblos indígenas introdujo categorías como consulta, participación, identidad cultural, derechos territoriales y respeto a las instituciones propias. Esto no significaba que organismos internacionales pasaran a gobernar las políticas indígenas chilenas. El Estado continuaba conservando sus competencias soberanas. Pero esa soberanía comenzaba a ejercerse dentro de compromisos internacionales libremente asumidos. La pregunta ya no era solamente: ¿qué permite la legislación chilena? Ahora debía añadirse: ¿qué obligaciones internacionales ha asumido Chile respecto de los pueblos indígenas? Esta transformación jurídica tendría consecuencias profundas. 2010: una década que comienza con tensión. El año 2010 permite observar inmediatamente la complejidad del nuevo escenario. Ese año, un grupo de comuneros mapuches privados de libertad desarrolló una prolongada huelga de hambre. Entre sus principales cuestionamientos se encontraba la utilización de la legislación antiterrorista en causas relacionadas con el conflicto. La movilización alcanzó importante visibilidad nacional e internacional. El episodio mostró que los procesos judiciales vinculados a activistas mapuches ya no serían observados exclusivamente por tribunales, autoridades y medios chilenos. Organizaciones internacionales y organismos de derechos humanos comenzaron a seguirlos con atención. La cuestión mapuche estaba entrando definitivamente en un espacio político transnacional. El Convenio 169 y la consulta indígena. Uno de los cambios jurídicos fundamentales fue la aplicación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vigente para Chile desde el 15 de septiembre de 2009. El Convenio estableció obligaciones relevantes respecto de participación y consulta de los pueblos indígenas cuando determinadas medidas legislativas o administrativas fueran susceptibles de afectarlos directamente. La consulta se convirtió rápidamente en uno de los conceptos centrales del debate. Pero también en una fuente de controversias. ¿Qué significa consultar? ¿Quién debe ser consultado? ¿En qué momento? ¿Cómo debe desarrollarse el procedimiento? ¿Debe existir acuerdo? ¿Qué ocurre cuando Estado y comunidades mantienen posiciones incompatibles? Estas preguntas demostraron que ratificar un tratado era solamente el comienzo. El verdadero desafío consistía en transformar sus principios en prácticas institucionales efectivas. Chile avanzó durante este período en la regulación de mecanismos de consulta, pero continuaron existiendo debates sobre su alcance, metodología y capacidad para generar participación significativa. Territorio y recursos naturales. La internacionalización del conflicto no puede comprenderse separada de la cuestión territorial. Durante estos años continuaron las controversias relacionadas con tierras, industria forestal, proyectos energéticos y utilización de recursos naturales. Para determinadas comunidades, el territorio era inseparable de la identidad colectiva. Para empresas y propietarios, existían derechos de propiedad y actividades económicas jurídicamente protegidas. Para el Estado, coexistían obligaciones de promover desarrollo, garantizar seguridad, respetar propiedad y proteger derechos indígenas. Esta superposición convirtió el conflicto en un problema extraordinariamente complejo. El derecho internacional añadió una nueva dimensión: los proyectos capaces de afectar directamente a pueblos indígenas debían ser analizados también desde estándares de participación, consulta y protección cultural. La discusión sobre desarrollo comenzó así a incorporar una pregunta que anteriormente había ocupado un lugar secundario: ¿quién participa en la decisión sobre aquello que ocurre dentro de un territorio históricamente vinculado a una comunidad indígena? La Corte Interamericana y el caso Norín Catrimán. Uno de los acontecimientos jurídicos más importantes de la década ocurrió en 2014. La Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó sentencia en el caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del pueblo indígena mapuche) vs. Chile. El caso examinó condenas impuestas a dirigentes y activistas mapuches mediante la aplicación de legislación antiterrorista. La Corte determinó la responsabilidad internacional del Estado chileno por vulneraciones de diversos derechos reconocidos en la Convención Americana, incluyendo aspectos vinculados con legalidad, presunción de inocencia, igualdad y no discriminación y garantías judiciales. La importancia histórica de la sentencia fue considerable. Por primera vez, uno de los capítulos más controvertidos de la judicialización del conflicto mapuche era evaluado mediante una sentencia obligatoria de un tribunal internacional de derechos humanos. El conflicto adquiría así una nueva dimensión. Ya no se discutía únicamente si una determinada política era políticamente conveniente. Se discutía si la actuación estatal era compatible con obligaciones internacionales de derechos humanos. Criminalización bajo observación internacional. La aplicación de la legislación antiterrorista continuó siendo uno de los aspectos más controvertidos del período. El Estado sostenía la obligación de investigar y sancionar delitos graves. Las organizaciones indígenas y organismos de derechos humanos cuestionaban que legislación excepcional fuera utilizada en determinados casos vinculados a reivindicaciones territoriales. La distinción es esencial. Reconocer derechos indígenas no significa tolerar delitos. Pero investigar delitos tampoco autoriza a desconocer garantías fundamentales o aplicar categorías penales de manera discriminatoria. El desafío democrático se encontraba precisamente en mantener ambas obligaciones simultáneamente. La creciente observación internacional hizo que esta tensión adquiriera mayor visibilidad. Violencia y complejización del escenario. Mientras aumentaba la dimensión internacional, el conflicto territorial continuó produciendo episodios de violencia. Ataques incendiarios, ocupaciones de predios, enfrentamientos y operativos policiales siguieron formando parte del escenario. Uno de los acontecimientos que produjo mayor impacto fue la muerte del matrimonio Werner Luchsinger y Vivianne Mackay, ocurrida en enero de 2013 durante un ataque incendiario a su vivienda en Vilcún. El crimen produjo una profunda conmoción pública. Recordó una dimensión que cualquier investigación académica debe incorporar con claridad: el conflicto también produjo víctimas civiles y afectó gravemente a familias no indígenas. Una lectura rigurosa no puede seleccionar solamente las víctimas que confirman una determinada interpretación. Las muertes de comuneros mapuches en procedimientos policiales deben ser investigadas y recordadas. También deben serlo las víctimas de ataques cometidos dentro del contexto de conflictividad territorial. Los derechos humanos son universales. No dependen de la identidad de la víctima. La muerte de Camilo Catrillanca. El 14 de noviembre de 2018, la muerte de Camilo Catrillanca, joven mapuche de 24 años, durante un operativo policial en Temucuicui, produjo uno de los mayores puntos de inflexión del período. Catrillanca murió tras recibir un disparo efectuado por un integrante de Carabineros durante el operativo. El caso adquirió enorme repercusión debido no solamente a la muerte, sino también a las contradicciones iniciales en las versiones oficiales y al posterior esclarecimiento de circunstancias relevantes mediante investigaciones judiciales. La existencia y actuación del denominado Comando Jungla, unidad policial especialmente entrenada y desplegada en la zona, pasó a ocupar el centro del debate público. El episodio reforzó cuestionamientos sobre militarización policial, proporcionalidad del uso de la fuerza y relación entre Carabineros y comunidades mapuches. La repercusión trascendió rápidamente las fronteras chilenas. La muerte de Catrillanca se convirtió en un símbolo internacional de la crisis de confianza entre el Estado y sectores de las comunidades mapuches. El conflicto ante Naciones Unidas Durante estos años, diferentes mecanismos de Naciones Unidas continuaron examinando la situación de los pueblos indígenas en Chile. Los relatores especiales sobre derechos de los pueblos indígenas habían formulado recomendaciones relacionadas con reconocimiento, tierras, participación, consulta y uso de legislación penal. Esta observación internacional no significaba que todos los planteamientos de organizaciones mapuches fueran automáticamente validados. Su importancia residía en otra cuestión: Chile comenzaba a ser evaluado comparativamente respecto de estándares internacionales aplicables a los pueblos indígenas. La situación mapuche ya no podía interpretarse solamente mediante categorías nacionales. Formaba parte de una discusión mundial sobre cómo los Estados democráticos se relacionan con pueblos originarios que poseen historias de colonización, pérdida territorial y exclusión. El espejo internacional. Esta dimensión comparativa abrió una nueva etapa intelectual. Las experiencias de pueblos indígenas en Canadá, Nueva Zelanda, Australia y otros países latinoamericanos comenzaron a utilizarse como referencias dentro del debate chileno. No porque estos modelos pudieran trasladarse automáticamente. Cada país posee una historia jurídica y política diferente. Pero permitían formular preguntas relevantes. ¿Cómo reconocer constitucionalmente a pueblos indígenas? ¿Cómo establecer mecanismos de participación? ¿Cómo abordar reclamaciones territoriales históricas? ¿Cómo combinar autonomía, ciudadanía y unidad estatal? ¿Cómo construir procesos de reparación? El conflicto mapuche comenzó así a observarse dentro de una problemática internacional más amplia. Del reconocimiento cultural a los derechos colectivos. Durante la década de 1990, buena parte de la política indígena había girado alrededor de reconocimiento cultural, desarrollo y adquisición de tierras. Entre 2010 y 2018 el lenguaje político se amplió. Conceptos como autodeterminación, autonomía, consulta, territorio y derechos colectivos adquirieron mayor centralidad. Este cambio no fue exclusivo de Chile. Formaba parte de la evolución internacional del derecho indígena. La Declaración de Naciones Unidas de 2007 había reconocido expresamente el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, dentro del marco desarrollado por el propio instrumento. Para determinados sectores mapuches, este lenguaje internacional ofreció nuevas herramientas para formular demandas históricas. La cuestión ya no consistía solamente en recuperar hectáreas. Se trataba de discutir qué relación política debía existir entre el pueblo mapuche y el Estado chileno. Medios, redes sociales y visibilidad global La internacionalización no fue exclusivamente jurídica. También fue comunicacional. Durante esta década, internet y las redes sociales transformaron profundamente la circulación de información. Un operativo policial realizado en una comunidad podía ser registrado y difundido rápidamente. Una denuncia podía alcanzar organizaciones internacionales en cuestión de horas. Activistas mapuches podían establecer vínculos con movimientos indígenas de otros países. La narrativa sobre el conflicto dejó de estar controlada exclusivamente por medios tradicionales o instituciones estatales. Surgió un espacio comunicacional mucho más fragmentado. Esto permitió visibilizar situaciones anteriormente desconocidas. Pero también introdujo nuevos problemas: información incompleta, imágenes sin contexto, discursos polarizados y competencia entre narrativas. El conflicto se convirtió también en una disputa por la interpretación pública de los hechos. Internacionalización no significa solución. Una de las conclusiones fundamentales del tomo es que la internacionalización aumentó la presión política y jurídica, pero no resolvió automáticamente el conflicto. Chile poseía ahora más estándares. Más mecanismos internacionales. Más observación. Más jurisprudencia. Más procedimientos de consulta. Sin embargo, continuaban las disputas territoriales. Continuaban acciones violentas. Continuaban operativos policiales. Continuaba la desconfianza. Esta aparente contradicción demuestra que el derecho es indispensable, pero insuficiente por sí solo. Un conflicto histórico requiere también política, diálogo, instituciones legítimas y capacidad de construir acuerdos. Una historia de narrativas enfrentadas. Entre 2010 y 2018 se consolidaron además diferentes interpretaciones sobre aquello que estaba ocurriendo. Para sectores del movimiento mapuche, se trataba fundamentalmente de un proceso de recuperación territorial y ejercicio de derechos colectivos. Para propietarios y víctimas de violencia, el problema estaba relacionado con seguridad, ataques y protección del Estado de derecho. Para el Estado, coexistían problemas de política indígena y seguridad pública. Para organismos internacionales, aparecían interrogantes sobre derechos indígenas, discriminación, proporcionalidad y debido proceso. Estas narrativas no siempre dialogaban entre sí. Con frecuencia competían. Cada sector poseía hechos, memorias y experiencias que consideraba fundamentales. La dificultad consistía en construir una comprensión capaz de reconocer simultáneamente esas realidades. Haciendo inventario del período. Al finalizar 2018, el inventario histórico era profundamente contradictorio. Chile había ratificado el Convenio 169. La consulta indígena se había incorporado al funcionamiento estatal. La jurisprudencia internacional había establecido límites importantes. Los derechos indígenas poseían mayor visibilidad. La identidad mapuche tenía una presencia pública considerablemente mayor. Pero simultáneamente: persistía el conflicto territorial; continuaban episodios de violencia; se mantenía una fuerte presencia policial; existía profunda desconfianza; habían muerto personas mapuches y no mapuches; y el Estado todavía no encontraba una estrategia integral capaz de articular reconocimiento, seguridad, territorio y convivencia. La cuestión mapuche era ya indiscutiblemente nacional. Pero también era internacional. Internacionalización del Conflicto (2010–2018) describe una etapa en la cual el antiguo conflicto entre Estado, territorio y pueblo mapuche comenzó a ser observado desde un escenario jurídico y político mucho más amplio. La historia iniciada con la ocupación militar del siglo XIX había atravesado reducción territorial, asimilación, reorganización política, Reforma Agraria, dictadura, transición democrática y judicialización. Ahora ingresaba en una nueva fase: la internacionalización de sus demandas, controversias y estándares de evaluación. El Convenio 169 modificó el marco jurídico. La Declaración de Naciones Unidas amplió el lenguaje de derechos. La Corte Interamericana estableció responsabilidades concretas. Los organismos internacionales aumentaron su observación. Las redes sociales globalizaron imágenes y denuncias. Y el conflicto comenzó a dialogar con experiencias indígenas de otros lugares del mundo. Pero esta creciente relevancia internacional dejó al descubierto una paradoja. Chile había avanzado más rápidamente en la incorporación formal de estándares internacionales que en la construcción de una solución política estable al conflicto. El derecho avanzaba. El reconocimiento avanzaba. La visibilidad avanzaba. Pero la confianza seguía deteriorándose. La muerte de Camilo Catrillanca en 2018 simbolizó dramáticamente esa contradicción. Después de décadas de institucionalidad democrática y casi una década de vigencia del Convenio 169, las relaciones entre comunidades, policías y Estado continuaban atravesadas por una profunda crisis. Por ello, este tomo no presenta la internacionalización como triunfo de una parte sobre otra. La presenta como una nueva escala histórica del problema. La cuestión mapuche había dejado definitivamente de poder comprenderse como un asunto exclusivamente rural, regional o policial. Se había convertido en un debate sobre democracia, territorio, derechos humanos, pueblos indígenas, desarrollo, seguridad y legitimidad del Estado. El período 2010–2018 deja así una pregunta fundamental para las etapas posteriores: ¿puede un Estado limitarse a cumplir formalmente estándares internacionales o debe transformar también las estructuras políticas, territoriales e institucionales que continúan reproduciendo el conflicto? La respuesta a esa pregunta determinaría buena parte de la nueva etapa que se abriría desde 2019, cuando la crisis social chilena, el debate constitucional y la creciente centralidad política del reconocimiento indígena llevarían la cuestión mapuche a un escenario nacional todavía más complejo…