Volume 8 – Internacionalización del Conflicto (2010–2018)

Internacionalização do Conflito (2010–2018) aborda uma etapa decisiva na história contemporânea das relações entre o povo mapuche e o Estado chileno. Durante esses anos, uma controvérsia que durante décadas havia sido tratada fundamentalmente como um problema territorial, político e jurídico interno começou a adquirir uma dimensão internacional cada vez mais visível. Organismos de direitos humanos, tribunais internacionais, relatores das Nações Unidas e organizações da sociedade civil começaram a observar com maior atenção questões relacionadas com território, consulta indígena, legislação antiterrorista, uso da força, discriminação, devido processo e direitos coletivos. O período não representa o momento em que o conflito se tornou conhecido pela primeira vez fora do Chile. Existiam antecedentes anteriores. Sua particularidade histórica reside na consolidação dessa dimensão internacional. A entrada em vigor para o Chile da Convenção 169 da OIT em setembro de 2009 significou que a década começasse sob um marco jurídico diferente. A isso se somavam a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007, e o crescente desenvolvimento do sistema interamericano de direitos humanos. Desde então, a atuação do Estado diante dos povos indígenas podia ser avaliada não somente mediante a legislação nacional, mas também a partir de padrões internacionais assumidos pelo Chile. Essa mudança constitui o eixo histórico do volume. De uma questão interna a uma questão internacional. Durante boa parte do século XX, as políticas indígenas haviam sido formuladas principalmente como um assunto de soberania interna. O Estado decidia sobre terras, comunidades, educação, propriedade e desenvolvimento mediante suas próprias instituições. O século XXI modificou progressivamente essa lógica. O desenvolvimento do direito internacional dos povos indígenas introduziu categorias como consulta, participação, identidade cultural, direitos territoriais e respeito às instituições próprias. Isso não significava que organismos internacionais passassem a governar as políticas indígenas chilenas. O Estado continuava conservando suas competências soberanas. Mas essa soberania começava a ser exercida dentro de compromissos internacionais livremente assumidos. A pergunta já não era somente: o que permite a legislação chilena? Agora devia ser acrescentado: que obrigações internacionais o Chile assumiu a respeito dos povos indígenas? Essa transformação jurídica teria consequências profundas. 2010: uma década que começa com tensão. O ano de 2010 permite observar imediatamente a complexidade do novo cenário. Naquele ano, um grupo de comuneros mapuches privados de liberdade desenvolveu uma prolongada greve de fome. Entre seus principais questionamentos encontrava-se a utilização da legislação antiterrorista em causas relacionadas com o conflito. A mobilização alcançou importante visibilidade nacional e internacional. O episódio mostrou que os processos judiciais vinculados a ativistas mapuches já não seriam observados exclusivamente por tribunais, autoridades e meios de comunicação chilenos. Organizações internacionais e organismos de direitos humanos começaram a acompanhá-los com atenção. A questão mapuche estava entrando definitivamente em um espaço político transnacional. A Convenção 169 e a consulta indígena. Uma das mudanças jurídicas fundamentais foi a aplicação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, vigente para o Chile desde 15 de setembro de 2009. A Convenção estabeleceu obrigações relevantes a respeito de participação e de consulta dos povos indígenas quando determinadas medidas legislativas ou administrativas fossem suscetíveis de afetá-los diretamente. A consulta converteu-se rapidamente em um dos conceitos centrais do debate. Mas também em uma fonte de controvérsias. O que significa consultar? Quem deve ser consultado? Em que momento? Como deve se desenvolver o procedimento? Deve existir acordo? O que ocorre quando Estado e comunidades mantêm posições incompatíveis? Essas perguntas demonstraram que ratificar um tratado era somente o começo. O verdadeiro desafio consistia em transformar seus princípios em práticas institucionais efetivas. O Chile avançou durante esse período na regulação de mecanismos de consulta, mas continuaram existindo debates sobre seu alcance, sua metodologia e sua capacidade de gerar participação significativa. Território e recursos naturais. A internacionalização do conflito não pode ser compreendida separada da questão territorial. Durante esses anos continuaram as controvérsias relacionadas com terras, indústria florestal, projetos energéticos e utilização de recursos naturais. Para determinadas comunidades, o território era inseparável da identidade coletiva. Para empresas e proprietários, existiam direitos de propriedade e atividades econômicas juridicamente protegidas. Para o Estado, coexistiam obrigações de promover desenvolvimento, de garantir segurança, de respeitar propriedade e de proteger direitos indígenas. Essa sobreposição converteu o conflito em um problema extraordinariamente complexo. O direito internacional acrescentou uma nova dimensão: os projetos capazes de afetar diretamente povos indígenas deviam ser analisados também a partir de padrões de participação, de consulta e de proteção cultural. A discussão sobre desenvolvimento começou assim a incorporar uma pergunta que anteriormente ocupara um lugar secundário: quem participa da decisão sobre aquilo que ocorre dentro de um território historicamente vinculado a uma comunidade indígena? A Corte Interamericana e o caso Norín Catrimán. Um dos acontecimentos jurídicos mais importantes da década ocorreu em 2014. A Corte Interamericana de Direitos Humanos proferiu sentença no caso Norín Catrimán e outros (Dirigentes, membros e ativista do povo indígena mapuche) vs. Chile. O caso examinou condenações impostas a dirigentes e ativistas mapuches mediante a aplicação de legislação antiterrorista. A Corte determinou a responsabilidade internacional do Estado chileno por violações de diversos direitos reconhecidos na Convenção Americana, incluindo aspectos vinculados com legalidade, presunção de inocência, igualdade e não discriminação e garantias judiciais. A importância histórica da sentença foi considerável. Pela primeira vez, um dos capítulos mais controversos da judicialização do conflito mapuche era avaliado mediante uma sentença obrigatória de um tribunal internacional de direitos humanos. O conflito adquiria assim uma nova dimensão. Já não se discutia unicamente se uma determinada política era politicamente conveniente. Discutia-se se a atuação estatal era compatível com obrigações internacionais de direitos humanos. Criminalização sob observação internacional. A aplicação da legislação antiterrorista continuou sendo um dos aspectos mais controversos do período. O Estado sustentava a obrigação de investigar e de punir delitos graves. As organizações indígenas e os organismos de direitos humanos questionavam que legislação excepcional fosse utilizada em determinados casos vinculados a reivindicações territoriais. A distinção é essencial. Reconhecer direitos indígenas não significa tolerar delitos. Mas investigar delitos tampouco autoriza a desconhecer garantias fundamentais ou a aplicar categorias penais de maneira discriminatória. O desafio democrático encontrava-se precisamente em manter ambas as obrigações simultaneamente. A crescente observação internacional fez com que essa tensão adquirisse maior visibilidade. Violência e complexificação do cenário. Enquanto aumentava a dimensão internacional, o conflito territorial continuou produzindo episódios de violência. Ataques incendiários, ocupações de imóveis rurais, confrontos e operações policiais seguiram fazendo parte do cenário. Um dos acontecimentos que produziu maior impacto foi a morte do casal Werner Luchsinger e Vivianne Mackay, ocorrida em janeiro de 2013 durante um ataque incendiário à sua moradia em Vilcún. O crime produziu uma profunda comoção pública. Lembrou uma dimensão que qualquer investigação acadêmica deve incorporar com clareza: o conflito também produziu vítimas civis e afetou gravemente famílias não indígenas. Uma leitura rigorosa não pode selecionar somente as vítimas que confirmam uma determinada interpretação. As mortes de comuneros mapuches em procedimentos policiais devem ser investigadas e lembradas. Também devem sê-lo as vítimas de ataques cometidos dentro do contexto de conflitividade territorial. Os direitos humanos são universais. Não dependem da identidade da vítima. A morte de Camilo Catrillanca. Em 14 de novembro de 2018, a morte de Camilo Catrillanca, jovem mapuche de 24 anos, durante uma operação policial em Temucuicui, produziu um dos maiores pontos de inflexão do período. Catrillanca morreu após receber um disparo efetuado por um integrante dos Carabineros durante a operação. O caso adquiriu enorme repercussão devido não somente à morte, mas também às contradições iniciais nas versões oficiais e ao posterior esclarecimento de circunstâncias relevantes mediante investigações judiciais. A existência e a atuação do denominado Comando Jungla, unidade policial especialmente treinada e desdobrada na zona, passou a ocupar o centro do debate público. O episódio reforçou questionamentos sobre militarização policial, sobre proporcionalidade do uso da força e sobre a relação entre os Carabineros e as comunidades mapuches. A repercussão transcendeu rapidamente as fronteiras chilenas. A morte de Catrillanca converteu-se em um símbolo internacional da crise de confiança entre o Estado e setores das comunidades mapuches. O conflito perante as Nações Unidas Durante esses anos, diferentes mecanismos das Nações Unidas continuaram examinando a situação dos povos indígenas no Chile. Os relatores especiais sobre direitos dos povos indígenas haviam formulado recomendações relacionadas com reconhecimento, terras, participação, consulta e uso de legislação penal. Essa observação internacional não significava que todas as propostas de organizações mapuches fossem automaticamente validadas. Sua importância residia em outra questão: o Chile começava a ser avaliado comparativamente a respeito de padrões internacionais aplicáveis aos povos indígenas. A situação mapuche já não podia ser interpretada somente mediante categorias nacionais. Fazia parte de uma discussão mundial sobre como os Estados democráticos se relacionam com povos originários que possuem histórias de colonização, de perda territorial e de exclusão. O espelho internacional. Essa dimensão comparativa abriu uma nova etapa intelectual. As experiências de povos indígenas no Canadá, na Nova Zelândia, na Austrália e em outros países latino-americanos começaram a ser utilizadas como referências dentro do debate chileno. Não porque esses modelos pudessem ser transferidos automaticamente. Cada país possui uma história jurídica e política diferente. Mas permitiam formular perguntas relevantes. Como reconhecer constitucionalmente povos indígenas? Como estabelecer mecanismos de participação? Como abordar reclamações territoriais históricas? Como combinar autonomia, cidadania e unidade estatal? Como construir processos de reparação? O conflito mapuche começou assim a ser observado dentro de uma problemática internacional mais ampla. Do reconhecimento cultural aos direitos coletivos. Durante a década de 1990, boa parte da política indígena havia girado em torno de reconhecimento cultural, de desenvolvimento e de aquisição de terras. Entre 2010 e 2018 a linguagem política se ampliou. Conceitos como autodeterminação, autonomia, consulta, território e direitos coletivos adquiriram maior centralidade. Essa mudança não foi exclusiva do Chile. Fazia parte da evolução internacional do direito indígena. A Declaração das Nações Unidas de 2007 havia reconhecido expressamente o direito dos povos indígenas à livre determinação, dentro do marco desenvolvido pelo próprio instrumento. Para determinados setores mapuches, essa linguagem internacional ofereceu novas ferramentas para formular demandas históricas. A questão já não consistia somente em recuperar hectares. Tratava-se de discutir que relação política devia existir entre o povo mapuche e o Estado chileno. Meios de comunicação, redes sociais e visibilidade global A internacionalização não foi exclusivamente jurídica. Também foi comunicacional. Durante essa década, a internet e as redes sociais transformaram profundamente a circulação de informação. Uma operação policial realizada em uma comunidade podia ser registrada e difundida rapidamente. Uma denúncia podia alcançar organizações internacionais em questão de horas. Ativistas mapuches podiam estabelecer vínculos com movimentos indígenas de outros países. A narrativa sobre o conflito deixou de ser controlada exclusivamente por meios tradicionais ou por instituições estatais. Surgiu um espaço comunicacional muito mais fragmentado. Isso permitiu dar visibilidade a situações anteriormente desconhecidas. Mas também introduziu novos problemas: informação incompleta, imagens sem contexto, discursos polarizados e competição entre narrativas. O conflito converteu-se também em uma disputa pela interpretação pública dos fatos. Internacionalização não significa solução. Uma das conclusões fundamentais do volume é que a internacionalização aumentou a pressão política e jurídica, mas não resolveu automaticamente o conflito. O Chile possuía agora mais padrões. Mais mecanismos internacionais. Mais observação. Mais jurisprudência. Mais procedimentos de consulta. No entanto, continuavam as disputas territoriais. Continuavam ações violentas. Continuavam operações policiais. Continuava a desconfiança. Essa aparente contradição demonstra que o direito é indispensável, mas insuficiente por si só. Um conflito histórico requer também política, diálogo, instituições legítimas e capacidade de construir acordos. Uma história de narrativas em confronto. Entre 2010 e 2018 consolidaram-se ainda diferentes interpretações sobre aquilo que estava ocorrendo. Para setores do movimento mapuche, tratava-se fundamentalmente de um processo de recuperação territorial e de exercício de direitos coletivos. Para proprietários e vítimas de violência, o problema estava relacionado com segurança, com ataques e com proteção do Estado de direito. Para o Estado, coexistiam problemas de política indígena e de segurança pública. Para organismos internacionais, apareciam interrogações sobre direitos indígenas, discriminação, proporcionalidade e devido processo. Essas narrativas nem sempre dialogavam entre si. Com frequência competiam. Cada setor possuía fatos, memórias e experiências que considerava fundamentais. A dificuldade consistia em construir uma compreensão capaz de reconhecer simultaneamente essas realidades. Fazendo inventário do período. Ao terminar 2018, o inventário histórico era profundamente contraditório. O Chile havia ratificado a Convenção 169. A consulta indígena havia sido incorporada ao funcionamento estatal. A jurisprudência internacional havia estabelecido limites importantes. Os direitos indígenas possuíam maior visibilidade. A identidade mapuche tinha uma presença pública consideravelmente maior. Mas simultaneamente: persistia o conflito territorial; continuavam episódios de violência; mantinha-se uma forte presença policial; existia profunda desconfiança; haviam morrido pessoas mapuches e não mapuches; e o Estado ainda não encontrava uma estratégia integral capaz de articular reconhecimento, segurança, território e convivência. A questão mapuche era já indiscutivelmente nacional. Mas também era internacional. Internacionalização do Conflito (2010–2018) descreve uma etapa na qual o antigo conflito entre Estado, território e povo mapuche começou a ser observado a partir de um cenário jurídico e político muito mais amplo. A história iniciada com a ocupação militar do século XIX havia atravessado redução territorial, assimilação, reorganização política, Reforma Agrária, ditadura, transição democrática e judicialização. Agora ingressava em uma nova fase: a internacionalização de suas demandas, de suas controvérsias e de seus padrões de avaliação. A Convenção 169 modificou o marco jurídico. A Declaração das Nações Unidas ampliou a linguagem de direitos. A Corte Interamericana estabeleceu responsabilidades concretas. Os organismos internacionais aumentaram sua observação. As redes sociais globalizaram imagens e denúncias. E o conflito começou a dialogar com experiências indígenas de outros lugares do mundo. Mas essa crescente relevância internacional deixou a descoberto um paradoxo. O Chile havia avançado mais rapidamente na incorporação formal de padrões internacionais do que na construção de uma solução política estável para o conflito. O direito avançava. O reconhecimento avançava. A visibilidade avançava. Mas a confiança seguia se deteriorando. A morte de Camilo Catrillanca em 2018 simbolizou dramaticamente essa contradição. Depois de décadas de institucionalidade democrática e de quase uma década de vigência da Convenção 169, as relações entre comunidades, policiais e Estado continuavam atravessadas por uma profunda crise. Por isso, este volume não apresenta a internacionalização como triunfo de uma parte sobre a outra. Apresenta-a como uma nova escala histórica do problema. A questão mapuche havia deixado definitivamente de poder ser compreendida como um assunto exclusivamente rural, regional ou policial. Havia se convertido em um debate sobre democracia, território, direitos humanos, povos indígenas, desenvolvimento, segurança e legitimidade do Estado. O período 2010–2018 deixa assim uma pergunta fundamental para as etapas posteriores: pode um Estado se limitar a cumprir formalmente padrões internacionais ou deve transformar também as estruturas políticas, territoriais e institucionais que continuam reproduzindo o conflito? A resposta a essa pergunta determinaria boa parte da nova etapa que se abriria a partir de 2019, quando a crise social chilena, o debate constitucional e a crescente centralidade política do reconhecimento indígena levariam a questão mapuche a um cenário nacional ainda mais complexo…